AUSENCIA DE CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución 1136/2025, de 31 de julio, entre otras cuestiones, procede a examinar el alegato de caducidad formulado por la mercantil recurrente. Esta sostiene que la adjudicación resultaría nula de pleno Derecho, al haber caducado el procedimiento de licitación. A tal fin, recuerda que, con arreglo a la Disposición Final Cuarta de la LCSP, los procedimientos regulados en tal norma se rigen, en primer término, por los preceptos contenidos en ella y en sus normas de desarrollo y, subsidiariamente, por los establecidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), y en sus normas complementarias.

Además, la mercantil recurrente revisa, a continuación, los diferentes términos aplicables al procedimiento abierto con tramitación ordinaria y, aun admitiendo que la LCSP no anuda efectos invalidantes al incumplimiento de los plazos de tramitación, defiende que, tratándose de un procedimiento iniciado de oficio, procedería observar lo dispuesto en el artículo 25.1.b) de la LPAC y declarar la caducidad del procedimiento. Cita, en su apoyo, la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y sostiene que, una vez caducado el procedimiento, el mismo deviene inexistente, y, el acto dictado, nulo por haberse prescindido totalmente de aquel.

Pues bien, resulta pacífico, de una parte, que, en el presente caso, el plazo máximo para efectuar la adjudicación en el expediente de referencia era de cuatro meses y, de otra, que tal término no ha sido respetado en la tramitación del procedimiento de licitación. Al respecto, dispone el artículo 158.2 de la LCSP:

“2. Cuando para la adjudicación del contrato deban tenerse en cuenta una pluralidad de criterios, o utilizándose un único criterio sea este el del menor coste del ciclo de vida, el plazo máximo para efectuar la adjudicación será de dos meses a contar desde la apertura de las proposiciones, salvo que se hubiese establecido otro en el pliego de cláusulas administrativas particulares”.

Por su parte, la cláusula decimosexta del pliego de cláusulas administrativas particulares (pág. 31/73 del doc. 6 del expediente administrativo), establecía:

“Cláusula 16 ADJUDICACIÓN DEL ACUERDO MARCO Conforme a lo establecido en el artículo 158.2 de la LCSP, el plazo para efectuar la adjudicación será de cuatro meses a contar desde la apertura de las proposiciones”.

En el caso que nos atañe, la apertura de proposiciones se produjo con fecha de 13 de febrero de 2025 y, en consecuencia, habiéndose dictado la resolución impugnada el 27 de junio de 2025, resulta evidente que el plazo máximo establecido en los pliegos habría sido rebasado. Lo anterior no implica, sin embargo, que se haya producido la caducidad del procedimiento, como sostiene la mercantil recurrente.

Así, como este Tribunal ha destacado en anteriores ocasiones, al incumplimiento del plazo legal previsto en el artículo 158 de la LCSP, o del plazo contractual determinado en los pliegos, se anudan, por imperativo legal, unas consecuencias muy concretas y distintas de la caducidad del procedimiento o la nulidad de la adjudicación. Se trata, en particular, de las consecuencias específicamente reguladas en el artículo 158.4 de la LCSP, con arreglo al cual “de no producirse la adjudicación dentro de los plazos señalados, los licitadores tendrán derecho a retirar su proposición, y a la devolución de la garantía provisional, de existir ésta".

En consecuencia, se decía, por ejemplo, en la Resolución 994/2020, de 18 de septiembre, con relación al incumplimiento del plazo legal o contractual:

“Sexto. Una vez expuestos los motivos por los que debemos desestimar las pretensiones relativas a la resolución y modificación del contrato, debemos entrar a valorar si, como se pretende por la entidad recurrente, el contrato es anulable. Cita en el escrito de recurso el artículo 48.3 de la Ley 39/2015, con arreglo al cual ‘3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo’. Pues bien, precisamente de la lectura de este precepto, se desprende que en el presente caso estamos ante una irregularidad no invalidante, como pasamos a exponer. El artículo 158 de la LCSP señala en su apartado tercero que ‘De no producirse la adjudicación dentro de los plazos señalados, los licitadores tendrán derecho a retirar su proposición, y a la devolución de la garantía provisional, de existir esta’. Es decir, si la entidad recurrente no quería mantener su oferta, a la vista de la demora en la adjudicación podría haber retirado su oferta, cosa que sin embargo no hizo.

Sobre los efectos de la extemporaneidad del acuerdo de adjudicación, ya dijimos en nuestra Resolución 389/2017 que ‘no conteniendo la normativa de contratos previsión alguna que permita concluir la invalidez del acuerdo de adjudicación finalmente adoptado por haber sido dictado más allá del plazo legalmente previsto, resulta de aplicación la regla general contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo 39/2015 que, con idéntico criterio que el recogido en la ya derogada Ley 30/1992, reitera la regla general (art. 48.3) en cuya virtud ‘La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. (…) con mayor motivo habrá de concluirse el carácter no esencial del plazo previsto en el art. 151 TRLCSP para que el órgano de contratación dicte acuerdo de adjudicación, de modo que de su incumplimiento no derive un defecto invalidante de dicho acuerdo”.

Y, en el mismo sentido, el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado 5/2023, de 2 de julio de 2024, en el que se analizaba la misma cuestión, rechazaba que pudiera ser de aplicación al procedimiento de adjudicación de contratos el instituto de la caducidad o que el incumplimiento de los plazos conllevara automáticamente la invalidez de los actos dictados en el mismo. En concreto, se indicaba en tal dictamen:

“Del examen conjunto de ambos preceptos pueden extraerse las siguientes conclusiones:

-En el caso de los contratos de las Administraciones Públicas la LCSP fija unos plazos obligatorios para proceder a la adjudicación en el procedimiento abierto.

-Los plazos para dictar el acuerdo de adjudicación y notificarlo no se configuran por parte del legislador como plazos esenciales cuyo incumplimiento justifique la anulabilidad del acto o la caducidad del procedimiento de adjudicación. Tan solo generan un derecho en los licitadores a retirar su proposición y a la devolución de la garantía provisional, caso de existir ésta.

-El objetivo del artículo 158 de la LCSP ha sido aclarado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencias como la de 15 de marzo de 2012, asunto Evropaïki Dynamiki vs Comisión, T-236/09, o la de 2 de diciembre de 2015, asunto European Dynamics Luxembourg SA y Evropaïki Dynamiki vs Fusion for Energy, T553/2013. En la última se indica paladinamente que ‘Si bien es cierto el interés de la entidad adjudicadora para completar su evaluación antes de la expiración del período de validez de las ofertas, superar dicho plazo no puede hacer que el procedimiento resulte ilegal, ni puede constituir un motivo de anulación de la evaluación de las ofertas’ y ‘el Tribunal de Justicia ha declarado que el propósito del período de validez de las ofertas es asegurarse de que un licitador no varía su oferta durante la etapa de evaluación y que el cumplimiento de dicho plazo no es una condición sine qua non para la firma de contratos al final del procedimiento de adjudicación’”.

Como se ha visto, la normativa actual no contempla la caducidad por el mero transcurso del plazo máximo establecido para el procedimiento de licitación y, por ello, este Tribunal tiene una doctrina reiterada en la materia que impide aplicar el instituto de la caducidad a procedimientos que le son ajenos (como ocurre, por ejemplo, con los procedimientos tramitados para la adjudicación de contratos o de acuerdos marco). La propia mercantil recurrente, de hecho, admite en su recurso “que la LCSP no anuda efectos invalidantes al incumplimiento de estos de tramitación”, lo que, en definitiva, supone una aceptación implícita del razonamiento anteriormente expuesto.

Se impone señalar, en último término, que, como se ha avanzado, la mercantil recurrente dispuso de un mecanismo mucho más sencillo para evitar los efectos del acuerdo marco cuya adjudicación combate, ya que, una vez transcurrido el plazo de cuatro meses, contenido en el pliego de cláusulas administrativas particulares, pudo libremente retirar su oferta y liberarse de unas obligaciones que ahora califica de extremadamente gravosas. Es reiterada, además, la doctrina de este Tribunal que recuerda que tal renuncia no puede presumirse ni opera de forma automática, sino que exige un acto inequívoco de la mercantil en cuestión. Decíamos, por ejemplo, en la Resolución 1268/2023, de 23 de septiembre:

“El requerimiento dirigido al licitador ex artículo 150.2 de la LCSP no marca el dies ad quem para el ejercicio del eventual derecho para retirar su oferta, en caso de que concurran los presupuestos regulados en el artículo 158.4 del citado texto legal, pero sí exige de aquél que haga saber al órgano de contratación su inequívoca voluntad de ejercer tal derecho; lo mismo que se afirmaba en dicha Resolución acerca de la renuncia, es predicable de su ejercicio: así, no cabe presumir que un licitador retira su oferta por mor del último precepto aludido, y la manifestación de esa voluntad tiene que ser expresa, concluyente y no sujeta a interpretación".

En defecto, sin embargo, de tal acto inequívoco, es evidente que la mercantil recurrente escogió permanecer en el procedimiento de licitación, sin que resulte lícito que, ahora, y a través del presente recurso, pretenda escapar de las consecuencias de su propio proceder.

En definitiva, procede también la desestimación de tal motivo de recurso.