DETERMINACIÓN DE LAS PAUTAS DE VALORACIÓN DE LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN SOMETIDOS A JUICIO DE VALOR
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución nº 1881/2025 de 18 de diciembre, con ocasión de un recurso contra los pliegos de la licitación, desarrolla las pautas que deben cumplir los criterios de adjudicación sometidos a juicio de valor.
En su escrito de recurso considera la recurrente que, en tanto los criterios de adjudicación cualitativos son valorados exclusivamente mediante juicios de valor, “(...) toda la valoración técnica queda entregada al juicio subjetivo de la Mesa”. Considera que los criterios de valoración “(...) no incorporan subcriterios verificables que permitan valorar cada aspecto con objetividad, lo que, dice, “(...) impide a los licitadores conocer cómo se va a puntuar cada apartado y deja la decisión en manos de la discrecionalidad de la Mesa de Contratación”. Considera, por último, que esta redacción incumple el artículo 145.5 de la LCSP.
La entidad contratante, por su parte, considera que la conclusión de la reclamante “(...) confunde la forma de valoración de los criterios, que conforme a la normativa reguladora de los contratos del sector público podrá ser mediante mera aplicación de fórmulas o mediante juicio de valor, con el deber del órgano de contratación de formular los criterios de forma objetiva y transparente”. Entiende que la definición de los criterios no confiere al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada “(...) por cuanto, en los mismos se determinan expresamente las especificaciones que permitirán comprobar de manera efectiva la facilitada por los licitadores y evaluar la medida en la que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación”.
La reclamante considera vulnerado el artículo 145.5 de la LCSP, cuyo correlativo en el Real Decreto-ley 3/2020, el artículo 66.5, dice lo siguiente,
“5. Los criterios a que se refiere el apartado 1 que han de servir de base para la adjudicación del contrato se establecerán en los pliegos de condiciones y deberá figurar en el anuncio que sirva de convocatoria de la licitación, debiendo cumplir los siguientes requisitos:
a) En todo caso estarán vinculados al objeto del contrato, en el sentido expresado en el apartado siguiente de este artículo.
b) Deberán ser formulados de manera clara y objetiva, con pleno respeto a los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, y no conferirán a la entidad contratante una libertad de decisión ilimitada.
c) Deberán garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de duda, deberá comprobarse de manera efectiva la exactitud de la información y las pruebas facilitadas por los licitadores.”
Este precepto traspone al ordenamiento español el artículo 67.4 de la Directiva 2014/24, que establece:
“Los criterios de adjudicación no tendrán por efecto conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada. Garantizarán la posibilidad de una competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación (...).”
El precepto incorpora una jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) y constituye una garantía esencial del principio de igualdad de trato entre licitadores y del principio de transparencia. Como señala el Considerando 92 de la Directiva:
“Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los poderes adjudicadores deberían determinar los criterios económicos y de calidad relacionados con el objeto del contrato que utilizarán a tal efecto. Estos criterios deben, pues, permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas. En el contexto de la mejor relación calidad-precio, la presente Directiva incluye una lista no exhaustiva de posibles criterios de adjudicación que incluyen aspectos sociales y medioambientales. Se debe alentar a los poderes adjudicadores a elegir los criterios de adjudicación que les permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades.
Los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada y deben asegurar la posibilidad de una competencia real y equitativa e ir acompañados de modalidades que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.”
La estructura del artículo 67.4 de la Directiva 2014/24 establece, por lo tanto, dos garantías instrumentales para garantizar la prohibición de que los criterios de adjudicación confieran al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada: deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e incorporar especificaciones verificables.
La STJUE de 17 de noviembre de 2022 (C-54/21 “Antea Polska”) recoge expresamente la previsión de la Directiva:
“El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 67, apartado 4, de esta, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que entre los criterios de adjudicación del contrato se incluyan el "diseño del desarrollo de los proyectos" que se prevé realizar en el marco del contrato público de que se trate y la "descripción de la forma de ejecución" de dicho contrato, siempre que esos criterios vayan acompañados de especificaciones que permitan al poder adjudicador comprobar de manera concreta y objetiva las ofertas presentadas”.
Esta es la doctrina seguida por este Tribunal. Según queda dicho en la reciente Resolución 11/2025, de 15 de enero:
“La esencia de los criterios dependientes de un juicio de valor estriba precisamente en la existencia de una actividad subjetiva de quien realiza el análisis, actividad que no puede ser arbitraria, pero que tampoco puede ser matemática. La Jurisprudencia (por ejemplo STS de 27 de junio de 2012) y nuestra propia doctrina (Resolución 1165/2024, de 26 de septiembre, entre otras muchas) reconocen la discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración como instrumento técnico de integración de los elementos subjetivos de los criterios de adjudicación de las proposiciones de los licitadores que solo se puede desvirtuar por desviación de poder, arbitrariedad, ausencia de toda justificación o patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega o vulneración del procedimiento. La admisión de los criterios de adjudicación dependientes de un juicio de valor lleva a reconocer conceptos cuya integración pueda hacerse por el órgano de contratación mediante una apreciación o valoración subjetiva, de ahí que los conceptos empleados para su definición admitan un margen de valoración, sin que esta circunstancia pueda sobrepasar los límites advertidos de la discrecionalidad técnica.
El Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la determinación necesaria de los criterios de adjudicación dependientes de un juicio de valor:
a) Los criterios de valoración han de estar correctamente definidos en el pliego, no solo en cuanto a la definición del criterio en sí, sino también los aspectos concretos que en relación con dicho criterio van a ser tenidos en cuenta en la valoración, determinación que es especialmente necesaria en el caso de los criterios sujetos a juicio de valor, pues en otro caso, además de conculcarse el principio de transparencia y libre concurrencia, se impediría la posible revisión posterior por parte de los órganos administrativos y judiciales competentes para ello.
b) En cuanto a la forma de lograr tal nivel de detalle, sin embargo, no es necesario en todo caso que sea a través de la asignación de bandas de puntos, sino que basta con que la descripción del criterio sea lo suficientemente exhaustiva, estableciendo las pautas que van a seguirse a la hora de valorar cada oferta.
Debe tenerse en cuenta que cuando se trata de criterios sujetos a juicios de valor la descripción será siempre y necesariamente subjetiva, pues en otro caso estaríamos ante criterios evaluables mediante fórmulas.
c) Los criterios establecidos en el pliego no pueden ser alterados con posterioridad, introduciendo nuevos subcriterios o aspectos no recogidos en los pliegos, lo que no impide que al efectuar la valoración se puedan recoger apreciaciones que vengan a concretar en cada caso los aspectos a que se refieren los pliegos con carácter general”.
De la consideración conjunta de la jurisprudencia del TJUE y de nuestra doctrina podemos concluir que la adecuación de un criterio de adjudicación evaluable mediante juicios de valor no atribuirá al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada cuando cumplan las tres condiciones siguientes:
Un licitador razonablemente informado y normalmente diligente podrá prever que aspectos de su oferta serán valorados y como se ponderarán.
Las especificaciones del criterio permiten al órgano de contratación comprobar de manera concreta y objetiva las ofertas presentadas.
Un tercero puede revisar la razonabilidad de la puntuación otorgada, comparándola con los parámetros establecidos en el Pliego. La discrecionalidad técnica ha de estar correctamente enmarcada en unos aspectos de valoración previamente definidos y en unas reglas que sirvan de pauta que permitan el control posterior.
En este caso concreto, según el Tribunal de recursos, el examen del criterio en cuestión permite concluir que no cumple ninguna de las condiciones consideradas: en todos los criterios evaluables mediante juicios de valor se define lo qué se va a valorar (claridad, simplicidad y presentación del plan, descripción de la metodología de trabajo de instalación y puesta en marcha, descripción de la metodología de mantenimiento preventivo y correctivo, descripción del servicio de monitorización y análisis y descripción del cumplimiento de las recomendaciones de seguridad), pero no cómo se va a valorar.
Así las cosas, resulta imposible prever razonablemente que aspectos van a merecer una valoración más o menos positiva por el órgano de contratación, lo que, amén de hacer imprevisible para los licitadores los términos de la valoración, confiere al órgano de contratación una libertad absoluta para configurar ex post los criterios de adjudicación, optando por considerar más o menos positivamente cualquiera de las propuestas que los licitadores hagan en sus respectivas ofertas. Se estima, por tanto, el motivo.