ESPECIFICACIONES TÉCNICAS RESTRICTIVAS DE LA COMPETENCIA

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución 487/2025, de 8 de agosto, resuelve un recurso frente a pliegos en el que se denuncia la infracción del artículo 126, apartados 1 y 6 de la LCSP, al establecer el pliego de prescripciones técnicas requerimientos no accesibles a todos los licitadores, con vulneración de los principios de igualdad de trato y concurrencia.

En síntesis, se denuncia que el PPT revela la inclusión de un conjunto de requisitos técnicos que, lejos de definir necesidades funcionales de manera abierta y neutra, describen características propias de un fabricante concreto o una solución tecnológica específica, sin una justificación objetiva y necesaria para el interés público, con limitación injustificada de la competencia.

En la resolución de la cuestión debe partirse de lo dispuesto en el artículo 126, apartados 1 y 6 de la LCSP, conforme al cual: “1. Las prescripciones técnicas a que se refieren los artículos 123 y 124, proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia. (…)” Así pues, siendo la concurrencia e igualdad de trato principios básicos de la contratación pública conforme al artículo 1 del citado texto legal, el respeto a tales principios en el establecimiento de las prescripciones técnicas es un postulado legal indiscutible; no obstante, tampoco debe olvidarse que lo que se proscribe legalmente es el establecimiento de restricciones u obstáculos injustificados a la concurrencia o dicho de otra manera, el precepto legal no impide el establecimiento de prescripciones técnicas no accesibles a todas las potenciales entidades licitadoras, con tal que las mismas respondan motivadamente a la satisfacción de las necesidades públicas.

En el sentido expuesto, es doctrina acuñada por este Tribunal (v.g. Resoluciones 401/2020, de 19 de noviembre y 8/2021, de 21 de enero, por citar algunas de las más recientes) que el órgano de contratación goza de discrecionalidad en la configuración de la prestación y de sus características técnicas, siempre y cuando las mismas encuentren adecuado fundamento y justificación en las necesidades y fines perseguidos por la contratación proyectada.

Por otro lado, en la Resolución 8/2021, de 21 de enero, se compartía el criterio sostenido por el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, entre otras, en su Resolución 425/2019, de 2 de octubre, al afirmar que “(…) se limita la concurrencia cuando se establecen prescripciones técnicas que sólo puede cumplir uno de los licitadores, no cuando habiendo determinado justificadamente la Administración la necesidad de un producto y estando éste presente en el mercado en una pluralidad de productores (tal y como manifiesta el órgano de contratación) y abierto también a la producción de otros más que quieran fabricarlo, se exige una forma de presentación concreta, determinada por las necesidades a satisfacer y que cualquiera puede cumplir adaptando su producción a lo requerido. La Administración no ha de ajustarse a la forma de presentación que libremente ha elegido cada productor, puede exigir una determinada ajustada a sus necesidades, y son estos, los productores, los que libremente, si quieren participar en la licitación, han de ajustarse a cumplir lo exigido en las prescripciones técnicas, algo que pueden hacer si modifican su forma de producción sin que nada se lo impida”.

A la vista, pues, de la regulación legal y doctrina expuestas, ha de analizarse si, en el supuesto aquí enjuiciado, las especificaciones técnicas denunciadas conculcan el artículo 126 de la LCSP e introducen una restricción injustificada de la concurrencia.

El órgano de contratación reconoce en el informe al recurso que son coincidentes con las de un fabricante determinado, pero pone el énfasis en las funcionalidades requeridas para la satisfacción de las necesidades administrativas.

Pues bien, tras la comprobación por este Tribunal de que los requisitos técnicos en el apartado 3 del PPT, mencionan una marca concreta, coinciden con las características del equipo de la gama “Milli-Q IQ 7003/7005/7010/7015” de una marca determinada, y teniendo en cuenta que el informe al recurso del órgano de contratación no niega tal circunstancia, sino que reconoce que son coincidentes con las de un fabricante determinado (que además es uno de los dos licitadores que solamente han concurrido a la licitación), se ha de llegar a una primera conclusión y es que, en efecto, en la descripción de los equipos objeto del contrato se han seguido características técnicas de productos existentes en el mercado que corresponden a un fabricante concreto. Si a ello se añade que algunas características técnicas pudieran ser exclusivas de los equipos de una de las licitadoras, como afirma la recurrente en su escrito, resulta claro que en la licitación examinada se ha restringido la concurrencia, lo que exige analizar, a la luz de la regulación legal en la materia, si aquella limitación encuentra justificación adecuada en función de las necesidades que la contratación proyectada pretende cubrir y si se han respetado las previsiones legales encaminadas a minimizar los efectos perjudiciales para la libre competencia derivados de las prescripciones técnicas establecidas.

Al respecto, el artículo 28.1 de la LCSP, exige a las entidades del sector público que determinen con precisión, en la documentación preparatoria antes de iniciar el procedimiento de adjudicación, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado. Y el artículo 126 de la LCSP, al que anteriormente nos hemos referido, en su apartado 6 establece que “Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las prescripciones técnicas no harán referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un empresario determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados, con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 5, en cuyo caso irá acompañada de la mención «o equivalente.”

Pues bien, en el supuesto examinado y como punto de partida, hemos de indicar que el establecimiento de unas prescripciones técnicas tan exhaustivas para describir los bienes que constituyen el objeto del contrato debería contar con una justificación concreta, rigurosa y suficiente en el expediente de contratación y ello, por su efecto restrictivo de la concurrencia. El artículo 28.1 de la LCSP impone a los poderes adjudicadores una determinación precisa en el expediente de contratación de las necesidades a las que el contrato proyectado pretende dar satisfacción, justificación que ha de ser mayor cuanto más acotado y específico sea el objeto contractual por virtud de sus requerimientos técnicos. En cambio, en la documentación preparatoria del contrato no se encuentra esa motivación precisa que exige el precepto legal, siendo el informe que se adjunta al recurso por el órgano de contratación el que señala que descripción de los requisitos técnicos de dicho equipamiento obedece a la necesidad de garantizar los fines institucionales. En concreto, afirma que “las especificaciones técnicas se han definido con el objetivo de seleccionar los equipos más avanzados y adecuados para las necesidades de investigación de la Universidad de Jaén. Cada una de las características técnicas, si bien coincidentes con las de un fabricante específico, se justifican por unas necesidades funcionales concretas y necesarias para garantizar la máxima calidad del agua, la seguridad operativa y la eficiencia en el flujo de trabajo de los laboratorios”.

Ahora bien, aunque se admitiera la posibilidad de esta justificación a posteriori, la misma seguiría siendo notoriamente insuficiente pues un alegato genérico, máxime cuando se reconoce en el propio informe la coincidencia con las características del equipo de una marca concreta de un licitador determinado, extremo este que no refuta, no permitiría colmar las exigencias del artículo 28.1 de la LCSP, tratándose como hemos visto de equipos con unos requerimientos técnicos muy específicos. Además, el citado informe manifiesta, en términos igualmente genéricos, que no existe exclusividad al indicar que “cualquier solución de un licitador que cumpla con los parámetros de rendimiento y seguridad exigidos por el PPT puede ser considerada equivalente, lo cual no restringe la competencia de forma indebida”. Dicha afirmación no deja de estar desprovista de la necesaria acreditación, máxime cuando se habla de parámetros de rendimiento y seguridad obviando la exigencia de características muy concretas.

Aparte de lo anterior, no hemos de olvidar que el origen de esta controversia reside en que gran parte de los requisitos técnicos de los equipos y sistemas descritos en los apartados 3 y 8 del PPT, aun sin mencionar una marca concreta, coinciden con las características del equipo de la gama “Milli-Q IQ 7003/7005/7010/7015”. Desde esta perspectiva, el PPT infringe, particularmente, lo dispuesto en el artículo 126 de la LCSP y conculca el acceso en condiciones de igualdad a la licitación, restringiendo injustificadamente la apertura de la contratación a la competencia. Si para el órgano de contratación resultaba imprescindible garantizar tales funcionalidades -como pone ahora de manifiesto en el informe al recurso-, debió atender a lo dispuesto en los artículos 28.1 y 126.6 de la LCSP, justificando con precisión aquella necesidad en los documentos de la licitación y utilizando en todo caso la mención “o equivalente” a la hora de configurar las exigencias técnicas de los equipos objeto del contrato, permitiendo de ese modo abrir la contratación proyectada a la competencia y evitando restricciones injustificadas.

Por tanto, ha de concluirse que, en el supuesto examinado, no se ha acreditado por el órgano de contratación que se dan efectivamente las circunstancias que justifican la excepción prevista en el artículo 126.6 de la LCSP. Al respecto, la intención del órgano de contratación de asegurar determinadas exigencias funcionales para seleccionar los equipos más avanzados y adecuados para las necesidades de investigación de la Universidad de Jaén puede y debe conseguirse sin esta restricción a la concurrencia o al menos con la mínima. En caso contrario, se estaría prohibiendo el acceso a la licitación de productos de otros fabricantes, produciéndose así el efecto que trata de evitar la norma y beneficiando quizás incluso a un único fabricante. Repárese que han concurrido solamente dos licitadores a la licitación, entre ellos la entidad fabricante del equipo respecto del cual se afirma por el órgano la coincidencia con las características descritas.

En todo caso, de persistir en el órgano de contratación la necesidad de describir determinadas especificaciones técnicas haciendo referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto, dicha referencia deberá ir acompañada de la mención de que se podrían ofertar otras soluciones que cumplan determinados parámetros o funcionalidades siempre que quede debidamente justificado en el expediente. Procede, pues, la estimación de recurso interpuesto.