EXIGENCIAS DEL PPT CORRESPONDIENTES A LA FASE DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO

La Resolución 1261/2025, de 11 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, trata sobre la impugnación de la resolución de adjudicación del procedimiento, al considerar el recurrente que la oferta de la adjudicataria incumple una de las prescripciones técnicas del PPT; en concreto, la mercantil recurrente, analizando el incumplimiento alegado, argumenta que la adjudicataria: “(… tiene situada su base operativa en Aldaia (Valencia), a más de 20 km de Massamagrell, y no dispone de las instalaciones exigidas dentro del citado ámbito.”

La cuestión controvertida no es otra que valorar la conformidad a derecho del acuerdo de adjudicación, analizando si la oferta de la adjudicataria incurre en el incumplimiento del PPT señalado en el escrito del recurso: no disponer de instalaciones fijas ubicadas en el área de influencia del contrato.

Debemos comenzar recordando el valor vinculante de los pliegos de contratación, no solo para el órgano de contratación, sino también, y especialmente, para los licitadores, pues los pliegos se erigen como auténtica lex contractus.

En efecto, las ofertas de los candidatos se han de ajustar a los términos de los pliegos, tal y como recuerda el artículo 139.1 LCSP, cuando señala que: “Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos recogidos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o en las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea”. Esta obligatoriedad viene referida no sólo a las prescripciones del PCAP sino también a las recogidas en el PPT, como así se señalaba en la Resolución 402/2015.

La presentación de las proposiciones supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas o condiciones sin salvedad o reserva alguna, de forma que es exigible que las proposiciones se ajusten al contenido de los pliegos de prescripciones técnicas en la medida en que en ellos se establecen las características y condiciones de la prestación objeto del contrato; caso de no hacerlo así resultará obligado el rechazo o exclusión de la oferta.

Es criterio reiterado de este Tribunal la obligación de los licitadores de cumplir con las prescripciones establecidas en el PPT siendo la consecuencia obligada, en caso de incumplimiento, la exclusión del procedimiento y, ello, al amparo de lo dispuesto en el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante, RGLCAP).

En suma, de acuerdo con el criterio consolidado de este Tribunal, la obligación de adecuar las ofertas presentadas a lo establecido en el pliego de prescripciones técnicas tiene como consecuencia obligada, en caso de incumplimiento, la exclusión de la oferta presentada al no adecuarse a las especificaciones establecidas por el órgano de contratación.

De otro lado, también es doctrina reiterada de este Tribunal (por todas Resolución 1409/2024 de 28 de noviembre) que el incumplimiento del PPT por la descripción técnica contenida en la oferta ha de ser expreso y claro; así, no puede exigirse por los órganos de contratación que las proposiciones recojan expresa y exhaustivamente todas y cada una de la prescripciones técnicas previstas en el pliego, sino exclusivamente aquellas descripciones técnicas que sean necesarias para que la mesa pueda valorar la adecuación de la ofertas al cumplimiento del objeto del contrato. Según se dijo en la referida Resolución,

“El carácter preceptivo y vinculante de los pliegos no solo se refiere a los pliegos de cláusulas administrativas sino también a los de prescripciones técnicas por lo que, el hecho de presentar la oferta a la licitación sin haberlos previamente impugnados implica la aceptación incondicional de su contenido ex artículo 139 de la LCSP, y así se ha venido reconociendo por este Tribunal. También hemos de referirnos, a la asentada doctrina de este Tribunal consistente en que el cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en el pliego de prescripciones técnicas no puede ser, en principio, causa de exclusión del licitador, pues tales prescripciones deben ser verificadas en fase de ejecución del contrato y no puede presuponerse “ab initio” que dicho incumplimiento se vaya a producir, salvo que de las especificaciones de la propia oferta quepa concluir, sin género de dudas, que efectivamente se va a producir tal incumplimiento. Ello implica que el incumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en el pliego de prescripciones técnicas ha de ser expreso y claro. Expreso, en tanto no debe caber duda alguna de que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas; claro, en tanto se refiere a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos”.

Partiendo de la anterior doctrina para resolver la cuestión objeto de debate, se debe analizar la cláusula del PPT que se considera infringida en la oferta de la adjudicataria.

Así, la cláusula 3.7 del PPT “Instalaciones fijas y implantación y/o mejoras de las líneas”, dispone que:

“El Servicio deberá de disponer de unas instalaciones fijas ubicadas en el área de influencia del contrato que dispongan del tamaño y las condiciones técnicas suficientes para garantizar el adecuado funcionamiento del servicio.
Las instalaciones deberán disponer de zona de aparcamiento para la guarda y custodia de los vehículos, taller para el mantenimiento de los vehículos adscritos y oficinas para las tareas de control y supervisión del servicio.
Así mismo, la empresa que preste los servicios será la encargada de las mejoras de servicio de la línea para su correcto funcionamiento. Así como las campañas para anunciar los horarios y expediciones en verano. La realización de la campaña de publicidad será al menos a nivel local”

En el presente supuesto la prescripción recogida en la cláusula 3.7 del PPT responde a una obligación a cumplir del contrato, cuyo cumplimiento no es exigible en el momento de formular la oferta, por estar así configurado en los pliegos que rigen la licitación. Se trata de un compromiso a futuro, y no una disponibilidad “ab initio” –ya que, además, en caso de haberlo configurado como un requisito “ab initio” exigible a todos los licitadores concurrentes en el momento de formular sus ofertas, el mismo sería nulo, conforme a la doctrina de este Tribunal, por su carácter restrictivo de la concurrencia–, por lo que dicha exigencia es coherente con la doctrina de este Tribunal acerca de la inclusión de exigencias de arraigo territorial en los pliegos aplicables a la contratación pública.

Pues bien, pese a que, según resulta del expediente remitido, la adjudicataria no acreditó disponer de las instalaciones fijas requeridas en la citada cláusula 3.7 del PPT, lo cierto es que dicha exigencia responde a la fase de cumplimiento del contrato y los pliegos no exigen la acreditación de este concreto extremo regulado en la cláusula 3.7 del PPT.

En la Resolución 444/2022, de 7 de abril, con relación a la doctrina de este Tribunal sobre la posibilidad de exigir al licitador que justifique, en fase de licitación, el cumplimiento del contrato en fase de ejecución de acuerdo con lo previsto a tal efecto en el PPT, se decía que:

“Así se ha razonado acerca de este particular en los pronunciamientos a que se alude seguidamente: En la Resolución 6/2021, de 8 de enero, Fundamento de Derecho Noveno, se afirma: ‘La cuestión objeto de debate consistía en determinar si puede exigirse a un licitador que justifique en su oferta que puede dar cumplimiento en fase de ejecución del contrato a las exigencias previstas en el Pliego de Prescripciones Técnicas. En esta línea determinaba ‘Pues bien, teniendo en cuenta que los pliegos no recogen expresamente la obligación de que las proposiciones justifiquen cómo va a cumplirse este extremo, y que no puede presuponerse ab initio que dicho incumplimiento se vaya a producir —de hecho el recurrente no ha justificado fehacientemente la existencia de imposibilidad técnica o legal alguna— sólo procedería la exclusión de la oferta en el caso de que la misma incurriese en un incumplimiento expreso y claro del pliego, en el sentido de no adecuar la descripción técnica de la oferta a lo establecido en el mismo, por lo que no siendo así lo que debe presumirse es que la proposición se ajusta a los mismos. En efecto, tal y como señalan tanto el órgano de contratación como la adjudicataria, en su oferta se incluyen los compromisos y garantías exigidas en la descripción de los criterios de adjudicación, y en particular —por lo que a este recurso atañe—, que en todas las reparaciones que efectúe garantiza la conservación del marcado CE según la normativa aplicable, de manera que no pudiendo deducirse de la oferta de manera clara la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos, la acreditación de tales requisitos técnicos en las reparaciones deberá producirse en fase de ejecución del contrato, debiendo velar el órgano de contratación por el cumplimiento de los mismos, por lo que el recurso no puede prosperar”.

Pues bien, en el supuesto que nos ocupa, no queda acreditado el incumplimiento del PPT por la oferta de la adjudicataria ni, mucho menos, que este sea expreso y claro, por lo que procede rechazar el recurso.