IMPOSIBILIDAD DE SUBSANACIÓN EN CASO DE NO PRESENTACIÓN DE MUESTRAS

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución 106/2026, de 24 de febrero, desarrolla la doctrina sobre aclaraciones o subsanaciones, concluyendo que no se puede subsanar lo que en el momento de finalización del plazo de presentación de proposiciones “no existe de manera indudable”, como es la acreditación de la presentación de las muestras por la recurrente.

La cuestión suscitada se refiere al incumplimiento por la recurrente de presentar muestras del producto ofertado, por lo que, para determinar la procedencia de la decisión de la mesa de contratación sobre la exclusión hay que analizar lo que establecen los pliegos al respecto:

Cláusula 6.3.1 del PCAP, en relación con la documentación a presentar en el sobre nº 1: ‹‹G.- Se deberá aportar documentación acreditativa de la presentación de las muestras que se solicitan en los lotes y/ o agrupaciones que se establece como obligatorio en la cláusula 6.6.1 de este pliego, dentro del plazo de presentación de las ofertas. Se aportará Anexo XV de Recepción de Muestras››.

Cláusula 6.6. del PCAP: sobre el régimen de presentación de muestras: ‹‹6.6.1. Será obligatorio la presentación de muestras para los lotes/agrupaciones indicados en el Anexo al CR 5 de Criterios de Adjudicación del PCAP….. Será motivo de exclusión del procedimiento la no presentación de muestras en el plazo indicado.››

Pues bien, siendo el PCAP meridianamente claro al respecto, la recurrente, en vez de presentar las muestras, incluyó en el sobre 1 un escrito, “sustituyendo al Anexo XV” del PCAP en el que declaraba que “el producto ofertado en esta licitación, Lote 371, Ref. 80540, se utiliza actualmente y de forma habitual desde hace tiempo, en el Hospital Universitario Reina Sofía de Córdoba, laboratorio de Microbiología. Por este motivo, entendemos que no es necesario el envío de las muestras requeridas para el citado lote, puesto que consideramos que está suficientemente probado. No obstante, …[la recurrente] queda a su disposición para lo que fuera necesario”.

A la vista del citado documento, la mesa de contratación en la sesión celebrada el 13 de enero de 2026 procedió a la exclusión de la oferta de la recurrente, por no haber presentado las muestras obligatorias requeridas en el plazo indicado, de acuerdo con lo exigido en el PCAP.

Asimismo, la mesa, en sesión de 30 de enero de 2026, ratificó la exclusión, en respuesta a un escrito de la recurrente, en el que reconocía que no había presentado las muestras y solicitaba la subsanación. Respecto a esta ratificación de la exclusión, la recurrente manifiesta que la mesa “decide mantener la exclusión de mi representada sin aportar justificación o motivación alguna que sostenga tal decisión”, circunstancia que no es cierta, ya que la mesa justifica la exclusión “al considerar que la no presentación de las muestras supone un incumplimiento de la cláusula 6.4.1.1” del PCAP.

En este sentido, es doctrina consolidada de este Tribunal y del resto de órganos de resolución de recursos contractuales que el poder adjudicador goza de un ámbito de libertad y discrecionalidad en la configuración del objeto del contrato (v.g., entre otras, Resoluciones 249/2016, 295/2016, 203/2017, 104/2018, 109/2018, 158/2018, 189/2018, 144/2019, 146/2019 y 230/2020) conforme a la cual es el órgano de contratación el que, conocedor de las necesidades administrativas que demanda la Administración y conocedor también del mejor modo de satisfacerlas, debe configurar el objeto del contrato, sin que esta discrecionalidad en la conformación de la prestación a contratar pueda ser sustituida por la voluntad de los licitadores.

Como también señala el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (v.g., entre otras muchas, las Resoluciones 244/2016, 362/2022 y 812/2022), la pretensión de la recurrente no puede sustituir a la voluntad de la Administración en cuanto a la configuración del objeto del contrato y a la manera de alcanzar la satisfacción de los fines que persigue.

Así, lo que ha hecho el órgano de contratación es establecer las características técnicas de los productos a suministrar de acuerdo con su conocimiento de las necesidades administrativas y para comprobar que los productos cumplen tales características, ha solicitado muestras de los mismos.

Y estas prescripciones técnicas, incluida la obligatoriedad de presentar muestras, fueron aceptadas por la recurrente al no impugnar los pliegos, los cuales constituyen la ley del contrato. Al respecto, conviene señalar que es criterio consolidado por los órganos de revisión de decisiones en materia contractual el que establece la obligación de adecuar las ofertas presentadas a lo establecido en los pliegos, siendo la consecuencia necesaria de este incumplimiento la exclusión de la oferta u ofertas presentadas que no observen las especificaciones establecidas por el órgano de contratación en aquellos. Como viene expresando la ya reiterada doctrina de este Tribunal (v.g. Resolución 377/2019, de 7 de noviembre, 496/2021, de 25 de noviembre y 125/2024, de 27 de marzo, entre otras muchas), los pliegos que rigen el contrato son "lex inter partes" o "lex contractus" y vinculan a las licitadoras que concurren al procedimiento aceptando incondicionalmente sus cláusulas.

Pero es que la recurrente, obviando la citada doctrina, indica que el producto ofertado se utiliza actualmente y de forma habitual desde hace tiempo, en el laboratorio de Microbiología del Hospital Universitario Reina Sofía de Córdoba, por lo que, unilateralmente, señala que “no es necesario el envío de las muestras requeridas para el citado lote, puesto que consideramos que está suficientemente probado” y no presenta las muestras, a lo que estaba obligada de acuerdo con las estipulaciones del PCAP.

Y, además, manifiesta en el escrito de recurso que “este entendimiento quedaba sujeto a la opinión en contra del órgano de contratación. Es decir, si el órgano de contratación llega a haber contestado que, aunque ya cuenten con las muestras o productos, éstos deben volver a aportarse, mi representada las habría aportado en el plazo exigido. Pese a ello, el órgano de contratación nunca llegó a contestar, entendiendo por ello mi representada que estaba conforme con lo indicado en dicho escrito”.

Es decir, como en el escrito presentado en el sobre 1, en sustitución del preceptivo anexo XV, indicó que “ no obstante, … [la recurrente] queda a su disposición para lo que fuera necesario”, pretende con ello hacer depender de la actuación del órgano de contratación el cumplimiento o no de la obligación de aportar las muestras, cuando el PCAP, como hemos reiterado es taxativo y es que, es más, aunque ello fuese así, que no lo es, y el órgano de contratación le hubiese “contestado que, aunque ya cuenten con las muestras o productos, éstos deben volver a aportarse”, la recurrente, en ningún caso, hubiese podido aportar las muestras “en el plazo exigido”, por la sencilla razón de que aquel solo podía tener conocimiento de tal circunstancia una vez abierto el sobre 1, esto, es una vez finalizado el plazo de presentación de proposiciones.

Así, el que la recurrente considere que el órgano de contratación ya dispone de los productos a suministrar, no le dispensa de cumplir con la obligación impuesta en el PCAP, firme y consentido, de presentar las muestras exigidas.

Además, los productos que dice la recurrente que ya tiene en su poder el hospital son consecuencia de una licitación anterior, donde se presentaron unas determinadas muestras que fueron verificadas por unos técnicos en su momento, y, como señala el órgano de contratación en su informe al recurso, “tampoco esta afirmación del licitador debe llevar al órgano de contratación a la obligación de constatar que el producto sea realmente el mismo”.

Así, el que un licitador presente unos productos en una licitación pretérita no puede condicionar que, en una licitación posterior, no pueda exigírsele al licitador que los suministró que aporte las muestras de los mismos, para que se analicen con ocasión de la tramitación del nuevo expediente y menos que el citado licitador decida, unilateralmente y contraviniendo lo establecido en el PCAP, no presentar las muestras.

En este sentido cabe traer a colación la doctrina sobre el carácter autónomo e independiente de los procedimientos de contratación respecto de otros anteriores o coetáneos, aun cuando coincidan en objeto y sujeto, siendo doctrina de este Tribunal, plasmada de modo reiterado en sus resoluciones (v.g. Resoluciones 79/2019, de 21 de marzo, 19/2020, de 30 de enero, 450/2020, de 17 de diciembre, 251/2021, de 24 de junio, 424/2022, de 11 de agosto, 316/2024, de 2 de agosto y 105/2025, de 14 de febrero, entre otras), el carácter autónomo e independiente de un procedimiento de adjudicación respecto de otros coetáneos o anteriores.

Por tanto, a la vista de lo expuesto y estableciendo el PCAP que la presentación de muestras es obligatoria y que es motivo de exclusión del procedimiento la no presentación de las mismas en el plazo indicado, este Tribunal considera correcta la exclusión de la recurrente.

Sobre la subsanación, la recurrente insiste, a lo largo del escrito de interposición, en que era obligatorio haberle concedido un plazo para subsanar la falta de presentación de las muestras.

Respecto a la doctrina sobre aclaraciones o subsanaciones, hay que referirse a la Resolución 577/ 2025, de 19 de septiembre, en la que este Tribunal “considera que es posible pedir aclaraciones a una entidad licitadora sobre su proposición siempre que ello no suponga la modificación del contenido de la oferta presentada, de tal suerte que el límite a la aclaración de la proposición está en el respeto al contenido de la oferta inicialmente formulada, como garantía y salvaguarda del principio de igualdad de trato entre las licitadoras, de modo que ese contenido originario no podrá nunca modificarse o ampliarse por vía de aclaración.
En definitiva, la solicitud de aclaración o subsanación de las ofertas es factible para la mesa o el órgano de contratación, cuando juzgan que una oferta requiere aclaraciones suplementarias o cuando conciben que se han de corregir errores materiales en su redacción, por lo que no están obligados a solicitarla si entienden que la misma es lo suficientemente clara y precisa.
En este sentido, la solución a adoptar ha de ser caso por caso, donde cada mesa u órgano de contratación, según proceda, pondere entre la oportunidad y legalidad de esta posibilidad, concretando qué defectos de la oferta presentada por las entidades licitadoras podrían ser susceptibles de aclararse o subsanarse y cuáles implicarían una modificación de la oferta y, por ello, atentarían contra el principio de igualdad.
En cuanto a la posibilidad de subsanación de la oferta técnica, por existir un error, debe decirse que no es lo mismo la subsanación de defectos o errores que afectan a la denominada documentación administrativa y la de aquellos otros que afectan a la formulación de las ofertas. En cuanto a los que afectan a la documentación administrativa, la regla es la de subsanabilidad, como ha sido reconocida jurisprudencialmente. Para los que afectan a la oferta técnica, sin embargo, la solución es muy restrictiva. De este modo el artículo 81.2 del RGLCAP sólo se refiera a la subsanación de defectos en la documentación administrativa.
La subsanación de errores podemos concluir que es antiformalista o rígida según la clase de defecto ante el que estemos. Es flexible la subsanación en la primera fase del procedimiento, durante la fase de admisión, porque la rigidez en esta fase obstaculizaría la libre concurrencia y desvirtuaría los fines de la contratación pública. Y en cambio, la posibilidad de subsanación es restrictiva o rígida, en lo atinente a la oferta para evitar tratos injustos, discriminatorios y garantizar en todo momento la transparencia que debe regir todo procedimiento público. Si bien el precepto del RGLCAP, no puede ser interpretado con carácter absoluto, en sentido contrario, es decir, quedando vedada la subsanabilidad para todo aquello que no sea documentación administrativa, sí es cierto que solo se debe admitir cuando se traten de errores puramente formales.”

Pues bien, lo primero que hay que decir es que la exclusión de la recurrente es “por no haber presentado las muestras obligatorias requeridas en el plazo indicado según se determina en el apartado 15.2 del Cuadro Resumen y la cláusula 6.4.1.1 del PCAP”.

Así, en la sesión de la mesa de contratación de 13 de enero de 2026, cuyo orden del día era “proceder a la apertura de los sobres nº 1, que contienen la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos y, si procede, apertura del sobre núm. 2 que contiene la documentación técnica para su valoración conforme a criterios de evaluación no automáticos”, una vez abierto el sobre 1 de la recurrente, la mesa comprobó que no había presentado el anexo XV de recepción de muestras y, en su lugar, había presentado un escrito, al que ya hemos hecho referencia, donde indicaba, inequívocamente, que no había presentado las muestras.

Al respecto, la doctrina sobre lo que es subsanable y lo que no es, está muy consolidada, así, por ejemplo, podemos hacer referencia a la de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado que, desde hace décadas viene entendiendo (informe 18/10, de 24 de noviembre, con cita de los informes 9/06, de 24 de marzo de 2006, 36/04, de 7 de junio de 2004, 27/04, de 7 de junio de 2004, 6/00, de 11 de abril de 2000, 48/02, de 28 de febrero de 2003, o 47/09, de 1 de febrero de 2010) que “se reconoce como subsanable, ya sea por errores u omisiones, la aportación de documentos exigidos para concurrir siempre que el contenido del mismo, como elemento acreditativo, exista en el momento en que se presenta y en el momento en que concluye el plazo de presentación de proposiciones, que evidentemente es anterior al momento de subsanación. Es decir, puede subsanarse lo que existe, pero no se ha aportado; no se puede subsanar lo que en el momento citado no existe de manera indudable”.

Por ello, a la vista de esta inveterada doctrina, la mesa de contratación no tuvo más opción que excluir a la recurrente sin posibilidad de subsanación, ya que reconoció que no había presentado las muestras en el plazo establecido para ello, por lo que no tenía sentido otorgarle un plazo para que subsanase porque ya no podría presentar las muestras dentro del plazo y tampoco podía otorgársele más plazo para que las presentara sin que ello no supusiera que está modificando su oferta y que se está vulnerando el principio de igualdad y no discriminación, al que nos referiremos seguidamente. Todo ello, a mayor abundamiento de la expresa indicación de la cláusula 6.6.1 y del apartado 15.2 del cuadro resumen del PCAP de que “será motivo de exclusión del procedimiento la no presentación de muestras en el plazo indicado”.

Por tanto, este Tribunal desestima este motivo del recurso, al considerar correcta la exclusión por la mesa de contratación de la recurrente, sin posibilidad de subsanación.