IMPUGANCIÓN INDIRECTA DE PLIEGOS

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución nº 692/2025, de 14 de noviembre, trata sobre la impugnación indirecta de los pliegos que fueron consentidos y han devenido firmes, resolviendo que no se dan los requisitos establecidos por la doctrina sobre la cuestión: la entidad licitadora era conocedora desde un primer momento de la imposibilidad de cumplir con determinados requisitos.

Entiende el Tribunal necesario poner de manifiesto que lo que cuestiona la recurrente es la redacción de los pliegos una vez que su oferta ha sido excluida por incumplimiento del PPT. Sin embargo, no consta que la recurrente los hubiese impugnado en el momento procedimental oportuno, sino que aquietándose a los mismos presentó oferta y tras su exclusión los cuestiona una vez que aquellos son firmes y consentidos.

Sobre ello, ha de partirse necesariamente, como ya ha manifestado este Tribunal en multitud de ocasiones (v.g. Resoluciones 120/2015 de 25 de marzo, 221/2016 de 16 de septiembre, 200/2017 de 6 de octubre, 333/2018 de 27 de noviembre, 250/2019 de 2 de agosto, 113/2020 de 14 de mayo, 297/2020 de 8 de septiembre y 3/2021 de 14 de enero, entre otras muchas), de que los pliegos son la ley del contrato entre las partes que, una vez aprobados y aceptados por las licitadoras, vinculan tanto a éstas como al órgano de contratación redactor de sus cláusulas.

Como conclusión de lo expuesto, siendo ya los pliegos actos firmes y consentidos, al no constar impugnación de los mismos en los extremos particulares que se analizan, tanto las entidades licitadoras como la mesa y el órgano de contratación han de estar y pasar por su contenido.

En este sentido, ha de tenerse asimismo en cuenta que cuando el órgano de contratación en los pliegos o en los documentos que rigen la licitación define las condiciones que pretende imponer a las entidades licitadoras -en este caso las prescripciones técnicas mínimas necesarias para participar en la licitación-, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de las condiciones que de este modo ha definido con respecto a cualquiera de las entidades licitadoras, sin vulnerar el principio de igualdad de trato entre las mismas.

Así se manifiesta el Tribunal General de la Unión Europea, Sala Segunda, en su Sentencia, de 28 de junio de 2016 (asunto T-652/14), cuando afirma en su apartado 78 que «Por otro lado, si la EUIPO [entidad contratante] no se hubiera atenido a las condiciones que ella misma había fijado en los documentos del procedimiento de licitación, habría vulnerado el principio de igualdad de trato entre los licitadores y su actuación habría afectado negativamente a una competencia sana y efectiva. En este sentido, la jurisprudencia ha precisado que, cuando, en el marco de un procedimiento de licitación, el órgano de contratación define las condiciones que pretende imponer a los licitadores, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de las condiciones que de este modo ha definido con respecto a cualquiera de los licitadores sin vulnerar el principio de igualdad de trato entre los licitadores (sentencia de 20 de marzo de 2013, Nexans France/Empresa Común Fusion for Energy, T-415/10, EU:T:2013:141, apartado 80) (...)».

Al respecto, la jurisprudencia europea viene reiterando que el principio de igualdad de trato implica que todas las entidades licitadoras deben hallarse en pie de igualdad tanto en el momento de presentar sus proposiciones como al ser valoradas estas por la entidad adjudicadora (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de abril de 1996, Comisión/Bélgica). Asimismo, este principio es la piedra angular sobre la que se hacen descansar las Directivas relativas a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de diciembre de 2002, Universidad Bau y otros).

La única excepción a esta regla de impugnación indirecta de los pliegos es que el vicio o irregularidad que afecte a los pliegos no hubiera podido detectarse en el momento de la aprobación de estos por una entidad licitadora normalmente diligente y razonablemente informada, siendo en un momento posterior de la licitación, normalmente en la fase de valoración de las proposiciones, cuando es posible evidenciar la nulidad de la cláusula o cláusulas de los pliegos en la medida que esta propicia una actuación sin límites y excesivamente discrecional del órgano de contratación, claramente vulneradora del principio de igualdad de trato (v.g., entre otras muchas, Resoluciones de este Órgano números 7/2024 de 5 de enero, 320/2024 de 6 de agosto, 151/2025 de 14 de marzo y 359/2025 de 20 de junio).

Este es el criterio que, a sensu contrario, mantiene la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 12 de marzo de 2015, asunto C-538/13 Evigilo, apartados 52 a 58, al declarar que la efectiva aplicación de las Directivas de contratos y de recursos exige que una entidad licitadora, razonablemente informada y normalmente diligente, que no pudo comprender las condiciones de la licitación hasta el momento en que el poder adjudicador, tras haber evaluado las ofertas, le informó de los motivos de su decisión, pueda interponer un recurso sobre la legalidad de la licitación hasta que finalice el plazo del recurso contra el acto de adjudicación.

En este sentido, cabe señalar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, de 24 de marzo de 2021 (recurso 7644/2019), que recuerda la doctrina de los límites de la impugnación indirecta de los pliegos de la contratación al tiempo de recurrir los actos de adjudicación o exclusión sentada por la Sentencia de dicho Tribunal Supremo 398/2021 (recurso 4883/2019), que establece la siguiente doctrina casacional sobre la posibilidad de impugnación indirecta de los pliegos de cláusulas particulares de la contratación pública: «(…) Cabe excepcionalmente la impugnación indirecta de los pliegos rectores de la licitación, consentidos por no haberse impugnado directamente. Para ello deben probarse o las circunstancias a las que se refiere la jurisprudencia del TJUE o que incurren en motivos de nulidad de pleno Derecho, motivos que se aprecian de forma excepcional y restrictiva. (…)».

Al respecto, como se ha expuesto, la jurisprudencia europea admite la impugnación de los pliegos si resultan oscuros e incomprensibles para una licitadora informada y diligente, algo que en el presente supuesto no concurre, dado que desde el momento de la presentación de las ofertas la recurrente ya tenía conocimiento del contenido íntegro del pliego de prescripciones técnicas, en concreto de la anchura máxima del vehículo a suministrar, de la potencia mínima del motor, de la anchura mínima de la puerta destinada al acceso de personas en silla de ruedas y de la necesidad de que se disponga de un sistema de control de velocidad de crucero adaptativo, características por las cuales fue excluida posteriormente su oferta. Sin embargo, la recurrente en lugar de impugnar los pliegos por entender que dichas prescripciones técnicas limitaban la concurrencia, dada la claridad con la que estaban redactadas las mismas (“La anchura de los vehículos se encontrará entre 2,30 m y 2,405 m; Potencia: Entre 190 y 210 CV; La anchura de las puertas de acceso a las personas en silla de ruedas deberá ser igual o superior a 1,00 metro. No se aceptarán vehículos con un ancho inferior; y Sistema de control de velocidad crucero adaptativo”), presentó oferta consintiendo los mismos. En definitiva, si la entidad ahora recurrente entendía que la licitación que se examina vulneraba la concurrencia, pudo haber impugnado los pliegos o, al menos, haberse puesto en contacto con el órgano de contratación a través de los medios contemplados en el anuncio de licitación; sin embargo, no consta que realizase algo de lo indicado, sino que por el contrario formuló oferta aquietándose a los pliegos y tras la exclusión de la misma los cuestiona una vez que aquellos son firmes y consentidos.

En este sentido, no es posible admitir la alegación de la recurrente de que entendía que su oferta técnica contenía aspectos equivalentes a la luz de la Directiva 2014/24/ UE y de la LCSP, respecto de los requisitos técnicos exigidos y que le permitían ser adjudicataria del contrato, dada la claridad meridiana con la que se establecen las prescripciones técnicas; incluso como se ha indicado en cuanto a la anchura de las puertas de acceso a las personas en silla de ruedas, se indica que deberá ser igual o superior a 1,00 metro, afirmándose con total rotundidad que «No se aceptarán vehículos con un ancho inferior», y a pesar de ello se oferta entre otras características un ancho de puerta de 0,95 metros.