NULIDAD DE PRÓRROGA INDEFINIDA EN PLIEGOS

El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución 634/2025, de 17 de octubre, resuelve un recurso especial contra los pliegos de una licitación de servicios, en la que el recurrente solicita la anulación del PCAP, dado que la cláusula 18.2 del PCAP establece entre las obligaciones del contratista, la de “continuar en la prestación del servicio una vez extinguido el mismo, hasta el momento en que el servicio comience a ser prestado por una nueva compañía o por la propia entidad local”. Explica que no se trata de “una prórroga expresa o tácita propiamente dicha, sino de la regulación de la situación excepcional que se produce entre la finalización del contrato y la adjudicación del siguiente en el tiempo, supuesto que el pliego resuelve imponiendo indefinidamente al adjudicatario la continuidad del servicio sin límite temporal alguno y sin exigir la concurrencia de ningún requisito o condición adicional”.

Comienza el Tribunal analizando las cláusulas controvertidas del PCAP. Señala la cláusula 5ª acerca de la “duración del contrato” que:

“La duración de este contrato será de diez años (10) contados a partir de su formalización, sin posibilidad prórroga. Queda justificada en el expediente la exigencia de dicha duración en virtud del período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con los servicios y debido a que estas no son susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del futuro contratista. Dicha justificación se realiza en el Estudio de Viabilidad que acompaña al presente expediente de contratación, mediante el artículo 10 del Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, cumpliendo en todo momento con los términos recogidos en la LCSP 9/2017”.

En segundo lugar, la cláusula 18.2 relativo a las obligaciones del contratista expresa que entre las obligaciones del mismo se encuentra:

“Continuar en la prestación del servicio una vez extinguido el mismo, hasta el momento en que el servicio comience a ser prestado por una nueva compañía o por la propia entidad local. El adjudicatario está obligado a organizar y prestar el servicio objeto de este contrato con estricta sujeción al contrato que se formalice y demás documentación complementaria que tengan carácter contractual, y deberá cumplir asimismo con las instrucciones que en el ejercicio de las potestades que le corresponda, le indique la Administración Municipal”.

De acuerdo con el artículo 29 de la LCSP, la prórroga de los contratos del sector público debe estar prevista expresamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Si no se ha previsto, no podrá acordarse posteriormente entre las partes. Esta exigencia garantiza la transparencia y la igualdad de trato entre los licitadores, evitando situaciones discriminatorias o de falta de concurrencia. La suma de la duración inicial del contrato y todas sus prórrogas no puede superar el plazo máximo legalmente establecido, que, con carácter general para contratos de servicios y suministros de tracto sucesivo, es de cinco años. Este límite es esencial para asegurar la periodicidad en la concurrencia y evitar la perpetuidad de los contratos públicos. Asimismo, debe señalarse que existen excepciones al límite general de duración y prórroga, como en contratos complementarios de obras o suministros, contratos de servicios energéticos financiados con fondos europeos, y contratos de servicios de mantenimiento vinculados a la vida útil del bien suministrado, siempre que se justifique debidamente en el expediente.

No obstante, en el presente supuesto observamos que el plazo inicial es el de 10 años, siendo un contrato de servicios, es decir, superior al límite legal general de 5 años. De acuerdo con dicho artículo 29 de la LCSP, esa ampliación del límite general puede justificarse legalmente cuando sea necesario para la recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato, siempre que dichas inversiones no sean susceptibles de utilización en el resto de la actividad productiva del contratista o su uso resulte antieconómico, y la amortización de las mismas constituya un coste relevante en la prestación del servicio. Esta excepción posible debe estar debidamente justificada en el expediente de contratación, indicando las inversiones y su período de recuperación.

No obstante, la cuestión controvertida es si la cláusula 18.2 del PCAP es contraria al artículo 29 de la LCSP. Al respecto debe comenzarse señalando que no es admisible la prórroga tácita de los contratos del sector público. El acuerdo de prórroga debe ser expreso y formalizado antes de la finalización del contrato. Esta prohibición refuerza la seguridad jurídica y la transparencia en la contratación pública. Por otro lado, debe expresarse que es excepcional la prórroga automática por ministerio de la ley (art. 29.4 LCSP)

En supuestos excepcionales, cuando al vencimiento del contrato no se haya formalizado el nuevo contrato por causas imprevisibles para el órgano de contratación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se permite una prórroga automática por un máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato. Esta prórroga no requiere previsión en los pliegos y no computa a efectos del valor estimado del contrato. La idea es garantizar la continuidad de la prestación, y siempre que ello se deba a incidencias imprevisibles para el órgano de contratación, producidas en el procedimiento de adjudicación, y solo en ese caso el adjudicatario está obligado a continuar prestando el servicio. Esta prórroga automática tiene como finalidad proteger el interés público y evitar perjuicios derivados de la ausencia de contratista.

No obstante, esta prórroga extraordinaria está sujeta a los siguientes requisitos: (i) que al expirar el plazo de ejecución no se haya formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación; (ii) que la imposibilidad de iniciar la ejecución del nuevo contrato se deba a acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación, producidos en el procedimiento de adjudicación; (iii) que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de 3 meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario, o, en el caso de contratos basados en acuerdos marco o sistemas dinámicos de adquisición, que las invitaciones a presentar oferta se hayan enviado al menos 15 días antes de la finalización del contrato originario

La prórroga solo puede mantenerse hasta que se inicie la ejecución del siguiente contrato y, en todo caso, por un periodo máximo de 9 meses, sin modificar las demás condiciones del contrato. Esta medida tiene como finalidad evitar la interrupción de servicios esenciales y proteger el interés público, no siendo aplicable para cubrir conductas negligentes de la Administración.

Durante este periodo, el adjudicatario está obligado a organizar y prestar el servicio objeto del contrato con estricta sujeción a las condiciones contractuales y a las instrucciones que, en ejercicio de sus potestades, le indique la Administración. La Administración conserva los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha del servicio. En este sentido, podemos mencionar la Resolución de este Tribunal 200/2025, de 4 de abril que establece la posibilidad de formalizar contratos puente, fuera de las prórrogas posibles y previstas.

Todo lo abordado debe aplicarse a la cláusula del pliego controvertida, y lo cierto es que no existe una contradicción de la cláusula 5 respecto de la cláusula 18.2, sino que la segunda complementa a la previsión de la duración, no acomodándose a la dicción del artículo 29 de la LCSP, de tal modo que afirma la obligación de modo categórico y absoluto sin una remisión al citado artículo de la Ley a modo de cómo debería interpretarse.

Es más, si esa era la opción del órgano de contratación, reflejar el régimen legal, como dice, simplemente debía haber omitido cualquier referencia a la prórroga excepcional. Es decir, si en el futuro ya se hubiere ejecutado la prórroga de nueve meses del artículo 29.4 in fine de la LCSP, no podrá volver a prorrogarse el contrato, puesto que no habría amparo legal ni se darían los requisitos procedimentales exigidos para su adopción, con lo que la prórroga sería nula.

A mayor abundamiento, no puede obviarse que si subsisten las necesidades que dan origen al contrato de servicios, éste no puede simplemente dejar de prestarse por vicisitudes legales, si con ello se perjudicase el interés general. Por esta razón, ante casuísticas en que se hubiere superado la prórroga máxima de nueve meses del artículo 29.4 de la LCSP, se ha reconocido la posibilidad de recurrir a mecanismos excepcionales con el fin de permitir la continuidad en la prestación de los servicios, tales como los denominados por la doctrina "contratos puente", que podrían tramitarse, por ejemplo, por la vía del procedimiento abreviado o, incluso, si concurren las circunstancias, por la del procedimiento negociado sin publicidad por razones de urgencia o mediante la contratación menor. Estos contratos encuentran su justificación en el grave perjuicio que puede representar la pérdida del servicio para el interés público por afectar a aspectos tan relevantes como podría ser la salubridad o la seguridad, y quedan condicionados a que se haga un uso estricto de ellos, limitado al tiempo que sea necesario para finalizar la correspondiente licitación.

En consecuencia, con base en las consideraciones realizadas, procede estimar el recurso.