PREVALENCIA DE PLIEGOS Y PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD

La Resolución 360/2025, de 4 de septiembre, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, resuelve un recurso planteado frente a la exclusión del licitador y en el mismo se trata sobre la alteración del orden de apertura de ofertas y prevalencia de pliegos. Se desestima el recurso que pretende dar prevalencia al PPT sobre el PCAP en la forma de presentar la oferta y que ha incluido junto con la memoria técnica la oferta económica.

El recurrente basa su recurso en lo dispuesto en la cláusula 12 del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT):

“Para cada uno de los lotes los licitadores deberán presentar una oferta estructurada siguiendo el siguiente esquema:
CAPITULO 1.-Visión General de la Solución
CAPITULO 2.-Presentación del Licitador
CAPITULO 3.-Oferta Técnica.
….
CAPITULO 11.- Oferta económica con la descripción detallada del importe propuesto, con los descuentos ya realizados y sin aplicación de IVA. Las ofertas deben detallar claramente las tarifas aplicadas, desglosando las cuotas fijas (como el mantenimiento de las centralitas y las cuotas de línea) y las cuotas variables. Es imprescindible incluir una previsión del gasto anual global que abarque todos los servicios, tales como el mantenimiento de centralitas, cuotas de líneas y tráfico valorado con las tarifas”.

Considera en consecuencia que es el propio PPT quien dispone la presentación de la oferta económica junto con la técnica, por lo que ahora no puede invocarse el principio de orden en el conocimiento de las ofertas. Si el PPT ofrece oscuridad o dudas, estas no pueden afectar a los licitadores.

Por su parte, considera el órgano de contratación que la motivación del recurrente sobre que en el PPT se le indicaba que tenían que presentar en la oferta técnica también la oferta económica es errónea. Manifiesta que el PPT establece que los licitadores deberán presentar una oferta estructurada, no dice que la oferta técnica incluya la oferta económica y esto queda claramente detallado en el Pliego de Condiciones Administrativas que diferencia entre oferta económica y oferta técnica, concretamente, en la oferta técnica se indica qué debe presentarse para ser valorado.

Así la cláusula 9.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) establece: “9.4 -contenido de las proposiciones- del Pliego de Condiciones Administrativas, (…) b) Incluirá aquellos documentos que sean precisos para la valoración de los criterios que dependan de un juicio de valor”.

Mientras la cláusula 10.b establece los criterios que dependen de un juicio de valor y que fueron los que posteriormente valoró la mesa de contratación, entre los que no se encuentra en ningún caso la oferta económica.

Es más, indica que la propia clausula 9.4 del PCAP establece: “La inclusión de la documentación relativa a la oferta económica o los criterios automáticos en el archivo «A» o su presentación de otra forma que no sea la contemplada en este pliego determinará el rechazo de toda la proposición, que no podrá ser tenida en cuenta a efectos de adjudicación del contrato.”

Manifiesta a los meros efectos dialecticos la especialidad de cada pliego, doctrina asumida y respaldada por la STS 2029/2021, de 19 de mayo, que concluía que al no existir una relación jerárquica entre ambos documentos que permita la prevalencia de uno sobre otro, la discrepancia entre el PCAP Y PPT ha de ser resuelta en base al principio de especialidad, en función de lo que corresponde regular a cada uno de ellos. Así, la preceptiva separación de su contenido y la prohibición de que el PPT regule lo reservado al PCAP determina la aplicación de este sobre aquél en los supuestos de disparidad en el contenido de las materias reservadas al PCAP o prohibidas al PPT.

Vistas las posiciones de las partes debemos indicar que el artículo 139.2 de la LCSP establece que “Las proposiciones serán secretas y se arbitrarán los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de apertura de las proposiciones, (...)”, y el artículo 146.2.b) dispone que “En todo caso, la evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello. La citada evaluación previa se hará pública en el acto en el que se proceda a la apertura del sobre que contenga los elementos de la oferta que se valoraran mediante la mera aplicación de fórmulas”. Asimismo, el apartado 2 del artículo 157 de la LCSP, prevé que “Cuando, de conformidad con lo establecido en el artículo 145 se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación, los licitadores deberán presentar la proposición en dos sobres o archivos electrónicos: uno con la documentación que deba ser valorada conforme a los criterios cuya ponderación depende de un juicio de valor, y el otro con la documentación que deba ser valorada conforme a criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas”.

Este Tribunal ha declarado en numerosas ocasiones, (Resolución 89/2025, de 6 de febrero), en esta cuestión en la que se examinan los supuestos que implican revelación del secreto de las ofertas o alteración del orden de apertura de las ofertas, y dispone de una consolidada doctrina del Tribunal al respecto, que la normativa establece claramente que es imprescindible que la valoración de los criterios cuantificables de forma automática se efectúe con posterioridad a la valoración de los criterios cuantificables mediante un juicio de valor, todo ello con la finalidad de evitar que el encargado de la valoración conozca las ofertas económicas de los licitadores antes de haber valorado las ofertas relativas a aquellos criterios de adjudicación que dependen de un juicio subjetivo.

En el caso que nos ocupa el PCAP en su cláusula 9 es claro sobre la documentación que debe aportarse en el archivo que contendrá el sobre denominado Documentación Técnica, no incluyendo entre los documentos a aportar la oferta económica. Asimismo, la cláusula 9.4 del PCAP dispone: “La inclusión de la documentación relativa a la oferta económica o los criterios automáticos en el archivo «A» o su presentación de otra forma que no sea la contemplada en este pliego determinará el rechazo de toda la proposición, que no podrá ser tenida en cuenta a efectos de adjudicación del contrato.”

Llegados a este punto, es preciso señalar que los pliegos son las normas reguladoras de la licitación, pues, como tantas veces hemos reiterado, citando a modo de ejemplo una de nuestras resoluciones más recientes, la resolución 205/2025, de 28 de mayo, constituyen la “lex contractus”, que vincula tanto al órgano de contratación como a los licitadores participantes en la licitación.

En este momento hemos de hacer mención al principio de especialidad de cada uno de los pliegos de condiciones. En efecto siguiendo la Jurisprudencia del Tribunal Supremo nombrada por el órgano de contratación, cada pliego de condiciones deberá regular la materia que le es propia. La LCSP lo establece en sus artículos 126 y 127 y se completa con los artículos 67 y 68 del RD 1098/2001 Reglamento a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

El artículo 67.2h) del Real Decreto 1098/2001 establece como materia propia del PCAP la forma de presentación de las proposiciones.

En definitiva, tanto por contemplarse en el propio PCAP la exclusión de la oferta si altera el orden de su conocimiento como por la existencia de criterios de adjudicación sujetos para su calificación a un juicio de valor, que serán conocidos posteriormente a la oferta económica y que podrían incidir en la objetividad del técnico evaluador alterando el principio de igualdad entre licitadores, se considera válida y sujeta a las normas que regulan la contratación pública la actuación de la Mesa de Contratación.