RECURSO CONTRA ACTOS DE ADMISIÓN DE OFERTAS

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución 809/2025, de 29 de mayo, resuelve el recurso presentado por un licitador contra el acto de admisión de oferta de otra licitadora, así como contra todos los actos posteriores dictados en el procedimiento de licitación objeto de este recurso que vengan a confirmar dicha admisión de la oferta.

Debe tenerse en cuenta que los actos impugnados, que han sido adoptados por la Mesa de contratación, se refieren a la licitación de un contrato de servicios cuyo valor estimado supera los cien mil euros y que, por ello, conforme a lo dispuesto en el apartado a) del artículo 44.1 de la LCSP, podrían resultar en principio susceptibles de recurso especial en materia de contratación.

No obstante lo anterior, el tribunal analiza también si dichas actas de la Mesa de contratación son un acto de trámite simple o cualificado a los efectos de lo establecido en el artículo 44.2 b) del mismo cuerpo legal, según el que:

“b) Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En todo caso se considerará que concurren las circunstancias anteriores en los actos de la mesa o del órgano de contratación por los que se acuerde la admisión o inadmisión de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas, incluidas las ofertas que sean excluidas por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación del artículo 149”.

Como se desprende del expediente administrativo, en atención al contenido de estas actas de la Mesa de contratación de fechas 31 de marzo y 8 de abril de 2025, por parte de este órgano de asistencia técnica se acuerda, por cuanto aquí interesa atendidos los términos de la impugnación planteada, lo siguiente:

– Aprobar el informe de valoración sobre los criterios de adjudicación objetivos o evaluables mediante fórmula.

– Proponer la adjudicación del contrato a favor del licitador UTE…..

Atendida la consideración precedente, se trata de actos (valoración de las ofertas y propuesta de adjudicación) que este Tribunal viene considerando reiteradamente como de trámite, puesto que no resuelven el procedimiento de adjudicación, y no son cualificados, porque o bien son actos de trámite no cualificados sin más o son asimismo susceptibles de variación por el órgano de contratación, que puede modificar o rechazar la propuesta de adjudicación del contrato, motivo por el que no reúnen los requisitos determinados en la norma para serlo, esto es, que decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En consecuencia, el recuso especial contra estos actos no es admisible.

Se trata de actos de trámite, no definitivos, que no reúnen los requisitos que para ostentar la condición de cualificado y ser impugnable exige el artículo 44.2.b) de la LCSP, citado ut supra.

Este es el criterio recogido, entre otras muchas, en las Resoluciones nº 524/2020, de 8 de abril y nº 159/2019, de 6 de febrero de 2020, en cuyo fundamento de derecho segundo se dijo lo siguiente (énfasis añadido):

“Sirva de ejemplo las recientes resoluciones de 11 de noviembre de 2019 y de 2 de diciembre de 2019 en las que, recogiendo múltiples antecedentes, dijimos:

La Resolución 1052/2018, 16 de noviembre, dictada entre otras muchas en el mismo sentido, por este Tribunal señala que «en cuanto al acto recurrido, es regla general en nuestro derecho administrativo que contra los actos de trámite no cabe la interposición independiente de recurso administrativo –sin perjuicio de que puedan ser impugnados juntamente con la resolución o acto de terminación del procedimiento–, salvo que aquellos sean de carácter cualificado, bien porque decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, bien determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o bien produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, como se establece en el artículo 112.1 de la LPACAP.

Ello no obstante el hecho de que no sea posible la impugnación independiente de un acto de trámite no cualificado no produce indefensión al interesado, que puede impugnar la resolución o acto definitivo que pone fin al procedimiento aduciendo los vicios del acto de trámite.

Este era igualmente el criterio recogido en el artículo 40.2.b) y 3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP). La nueva LCSP mantiene el criterio general de imposibilidad de recurso independiente contra los actos de trámite no cualificados en el primer párrafo de la letra b) del apartado 2, del artículo 44.2.b), si bien introduce una innovación destacable en el segundo párrafo de la citada letra del apartado 2, la referencia expresa como actos de trámite susceptible de impugnación separada de la resolución los de admisión de candidatos o licitadores y de ofertas, atendiendo a la doctrina fijada por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 5 de abril de 2017, en el Asunto C391/15, Marina del Mediterráneo, S.L..

A la vista del citado precepto es necesario determinar si el acto aquí impugnado es un acto de admisión de oferta de aquellos a los que se refiere el artículo 44.2.b) LCSP, o es un acto de tramite distinto.

De lo dispuesto en los artículos 150, 157 y 326.2, letras a), b), c) y d) de la LCSP, y 22.1 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (RD817/2009), resulta que en el procedimiento abierto de licitación no existe un trámite de admisión de ofertas, de modo que la mesa de contratación, si bien puede dictar actos administrativos expresos de exclusión de ofertas porque aquellas no se adecuan a lo establecido en la normativa de contratos o en los pliegos que rigen la licitación, no produce actos administrativos de admisión, sino que la consecuencia necesaria ex lege de que una oferta no haya sido excluida es que la misma continua –al no ser apartada– en el procedimiento de licitación, sin que esa continuidad precise de una declaración en tal sentido de la mesa de contratación. No existen pues en el procedimiento abierto actos de admisión de licitadores ni de ofertas, en los términos en que a los mismos se refiere el artículo 44.2.b) de la LCSP, siendo así que lo que aquí verdaderamente se recurre es el acto de la mesa por el que se clasifican las ofertas y la propuesta de adjudicación a favor del primer clasificado, acto que es de trámite no cualificado, por cuanto, como disponen expresamente los artículos 150.1 y 157.6 LCSP, la propuesta de mesa ha de ser aceptada por el órgano de contratación, sin que la propuesta de adjudicación cree derecho alguno en favor del licitador propuesto frente a la Administración, pues el órgano de contratación puede rechazarla y no adjudicar el contrato de acuerdo con ella, motivando su decisión, de modo que el acto impugnado no decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión.

En consecuencia, el acto no es recurrible, conforme al artículo 44.2.b) y 3 de la LCSP y 22.1. 4º del RPERMC, sin perjuicio de que los vicios de que adolezca el acto impugnado puedan hacerse valer en el recurso que se pudiera interponer bien por el propuesto como adjudicatario actual bien por otro licitador contra el futuro acto de adjudicación.

Sobre la posibilidad de interponer recurso contra la decisión de la mesa de contratación por la que se propone al órgano de contratación la adjudicación del contrato en favor de un determinado licitador es reiterada pues la doctrina de este Tribunal que recuerda que no cabe la interposición de recurso especial en materia de contratación frente a la propuesta de adjudicación. De conformidad con el art. 157.6 LCSP, “la propuesta de adjudicación no crea derecho alguno en favor del licitador propuesto frente a la Administración”.

En definitiva, el Acta de la Mesa de Contratación, que recoge la propuesta de adjudicación, que es el acuerdo aquí impugnado no contiene una decisión administrativa de admisión o exclusión de licitadores, y no crea derecho alguno a favor del licitador propuesto, por lo que este acto no es susceptible de impugnación por esta vía. El art 22 del Reglamento regula los requisitos de admisión señalando que solo procederá la admisión del recurso cuando concurran los requisitos allí recogidos entre los que figura: Que el recurso se interponga contra alguno de los actos enumerados en el artículo 40.2 del texto refundido citado. Por tanto, sin entrar analizar otras cuestiones planteadas en el recurso, este debe ser inadmitido”.

Aplicando la doctrina expuesta, posteriormente reiterada en el Acuerdo de Pleno de fecha 17 de marzo de 2022, que aplican las resoluciones nº 495/2022, 764/2023, 851/2023, 1036/2023, 1169/2023, 1477/2023, 1073/2024, 1194/2024, 1252/2024, 1475/2024, entre otras, se constata que, a pesar de que la recurrente insiste a lo largo de su escrito de recurso en que este se plantea contra un acto de admisión de oferta que, como se ha indicado, es un trámite que no existe en el procedimiento abierto de licitación, lo cierto es que los actos impugnados no son susceptibles de recurso especial, pues se trata de actos dictados en el seno de la licitación, que, entre otras cosas a las que no se refiere la recurrente en sus alegaciones, efectúan la valoración de las ofertas presentadas por dos licitadores (el aquí recurrente y el propuesto para la adjudicación), así como la propuesta de adjudicación del contrato.

De acuerdo con los artículos 150.1 y 157.6 de la LCSP, la propuesta de adjudicación del contrato realizada por la Mesa ha de ser aceptada por el órgano de contratación, que puede rechazarla, motivando su decisión, de modo que los actos impugnados no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni producen indefensión o perjuicio irreparable a la recurrente.

En consecuencia, los mismos no son recurribles y el recurso debe inadmitirse con base en los artículos 55 c) de la LCSP y 22.1 4º del RPERMC, si bien conforme al artículo 44.2.b) y 3 de la LCSP, los vicios de que adolezcan pueden hacerse valer en el recurso que se pudiera interponer contra el futuro acto de adjudicación del contrato que ponga fin al procedimiento.